On attribue souvent à la mondialisation des échanges une bonne partie des maux économiques et sociaux qui frappent nos sociétés. La concurrence entre pays développés est perçue comme une lutte sans merci où les moins dynamiques risquent d’être définitivement éliminés de la course. Philippe Frémeaux
INTRODUCTION
Dans le présent essai, nous tenterons de cerner quelques enjeux politiques et en particulier le devenir de l’État-nation dans le contexte de l’hégémonie mondiale de l’économie de marché. Cette caractérisation de la conjoncture internationale n’est pas sans bouleverser les relations entre le politique et l’économique. Un tel bouleversement atteint aussi l’appréhension et la définition du rôle de l’État.
Ce phénomène a fait l’objet d’un nombre considérable de publications parmi lesquelles il faut compter des adeptes autant que des plaidoyers critiques et/ou dénonciateurs.
En considérant comment le phénomène de la mondialisation est défini et argumenté par divers auteurs, nous tenterons d’établir s’il y a lieu, un lien entre la position développée et la conception du rôle de l’État. Nous postulons que celle-ci (la compréhension du rôle de l’État) est tributaire du plaidoyer favorable ou non à la mondialisation. Par exemple, les auteurs anti-mondialisation seraient davantage soucieux de la souveraineté des États et de la réalisation de la démocratie.
Nous pouvons aussi postuler que des auteurs favorables à la mondialisation parviennent à concilier les impératifs de l’économie de marché de la gouvernance mondiale et une certaine souveraineté (partagée) des États-nations.
Aussi, ce présent essai a pour objet d’examiner les enjeux et les défis que présente la mondialisation économique pour l’État-nation. Il s’agit aussi pour nous de s’interroger sur les approches théoriques multidisciplinaires de la mondialisation, puis de rendre compte des grandes tendances qui concourent à redéfinir le rôle du gouvernement et de la fonction publique. Ainsi, nous tenterons de faire la lumière sur l’État-nation comme acteur économique et social, et de traiter de la remise en question du rôle de l’État à partir des années 80 suite au triomphe du libre marché (en particulier avec le Tatcherisme et le Reaganisme). Nous examinerons le problème de la gouvernance mondiale à son échelle, ainsi que l’éventualité d’une gouvernance mondiale, politique, économique et sociale. Enfin, nous analyserons les changements de style de management qui s’imposent pour la mise à niveau de l’administration publique.
LA MONDIALISATION ÉCONOMIQUE ET SES CAUSES
La mondialisation économique est une réalité très récente puisqu’elle remonte aux années 80. Cependant, il nous faut expliciter ses caractéristiques et identifier les causes de son origine.
La première caractéristique: de la mondialisation est sans nul doute la forte ouverture que les économies nationales ont subie depuis le début des années 80 et l’apparition d’une «contrainte extérieure». À titre d’exemple, la France passe d’un taux d’ouverture d’un peu plus de 10% à la fin des années 70 à un taux de près de 40% à la fin des années 90. Cette ouverture n’a pas été aussi forte pour tous les pays, notamment les États-Unis et le Japon, mais elle a été aussi nettement plus forte pour d’autres, comme les Pays-Bas ou Singapour. On remarque aussi que cette ouverture s’accompagne d’une forte régionalisation des échanges commerciaux. Si l’on regarde l’ouverture de l’Union Européenne, on remarque que celle-ci est de 10%.
Deuxième caractéristique: cette ouverture économique s’est accompagnée d’une très forte intégration des marchés financiers, si bien que l’on parle aujourd’hui de mondialisation/globalisation financière comme facteur aggravant l’insécurité économique et les inégalités sociales. Elle diminue le choix des peuples et contourne souvent les institutions démocratiques et les États souverains en charge de l’intérêt général. Elle leur substitue des logiques purement et strictement spéculatives exprimant les seuls intérêts des entreprises transnationales et des marchés.
À ce propos, on voit en effet apparaître, au milieu des années 80, un marché mondial des obligations, très vite relayé par un marché d’actions et de nouveaux instruments financiers (notamment les dérivés). Ces marchés mondialisés sont très larges, c’est-à-dire offrant une large gamme de produits, et très liquides, c’est-à-dire ayant de très importantes transactions quotidiennes. On estime à ce propos que plus de 1 000 milliards de dollars «font le tour de la Terre» tous les jours, soit une valeur supérieure au budget annuel de la France.
Troisième caractéristique: enfin, la mondialisation de l’économie découle des deux premières. On note, en effet, depuis le début des années 80, l’émergence de très grandes firmes transnationales ayant des stratégies mondiales, et étant capables de faire jouer au maximum leurs avantages compétitifs. La CNUCED estimait leur nombre en 1997 à plus de 45,000, avec environ 300,000 filiales. Par rapport à 1980, c’est donc une multiplication de leur nombre par 6.
Causes: les causes de ce phénomène sont désormais bien connues. C’est d’abord la formidable baisse des coûts de transport et de télécommunication depuis le début des années 80. On estime, par exemple, que le coût d’une minute de téléphone entre Londres et New-York a été divisé par plus de deux depuis 1980. De même, le coût du transport maritime a fortement baissé avec la mise en place des containers. Cette baisse des coûts a été principalement due au progrès technique avec notamment, la mise en place de réseaux informatiques performants.
Ensuite, on considère que la vague de libéralisation et de déréglementation des marchés, que les États ont librement décidée durant ces mêmes années, est le deuxième facteur explicatif de ce phénomène. Les barrières à l’entrée ayant baissé, de nombreuses firmes, ont pu, dès lors s’implanter à l’étranger.
Enfin, un fait majeur est souvent occulté: la crise économique. Le besoin de déboucher pour les firmes et la course aux marchés (que celle-ci se fasse par les exportations ou les flux d’investissements directs), constituent un facteur majeur de la mondialisation de l’économie. Cet aspect de la mondialisation est, selon Pierre VELTZ, trop souvent écarté.
On peut donc affirmer que la mondialisation est avant tout celle du capital. Celle-ci touche désormais tous les secteurs d’activité, et ses conséquences posent de graves problèmes aux États, au-delà du nécessaire ajustement de leurs structures internes. Il semble en effet que ce phénomène pose le problème de la gouvernance à l’échelle nationale et de la nécessaire coordination de l’action des États. Il faut ajouter que la réflexion sur le rôle de l’État dans l’économie ne peut être séparée de la réflexion sur l’articulation entre démocratie et économie de marché. Si trop de marchés tuent la démocratie, trop d’États la tuent aussi.
LES ENJEUX ÉCONOMIQUES DE LA MONDIALISATION
Les évolutions des sphères économiques et sociales depuis le début des années 80 sont si profondes et si brutales qu’elles touchent désormais au plus profond des rapports sociaux, économiques et même politiques de l’ensemble des hommes sur la planète. Il n’est pas un jour sans qu’un média ou un homme politique n’invoque les effets de la mondialisation que subissent les rapports économiques et sociaux, que ces effets soient vus négativement (délocalisation des activités) ou positivement (excédents commerciaux).
La mondialisation économique se manifeste par certains phénomènes qui sont apparus ou se sont accélérés depuis le début des années 1980. C’est le cas notamment du développement des échanges commerciaux entre les États et la libéralisation des marchés; l’accroissement des investissements extérieurs directs; la globalisation financière; l’extension du champ de la concurrence internationale à des domaines qui en étaient protégés comme les services d’assurance, les services financiers, les télécommunications, l’audiovisuel, les transports, etc.; et enfin la concurrence des pays émergents.
Ces tendances sont facilitées par la déréglementation des marchés, des capitaux et des monnaies, et les percées dans les technologies de l’information. Ce sont ces dernières qui sont à la base de la globalisation; elles offrent des ressources illimitées en matière d’information à un coût très faible. Ces progrès techniques ont entraîné une baisse régulière du coût des transports internationaux de marchandises, de voyageurs ainsi que des communications internationales. Ils ont aussi accéléré l’internationalisation de la production et des services, et la segmentation de la production. De ce fait, les champs de la division internationale du travail et des opérations financières se sont considérablement élargis.
L’enjeu principal de la mondialisation économique concerne la constitution de nouveaux espaces de régulation c’est-à-dire des espaces non nationaux comme les zones monétaires, les espaces de formulation des règles, normes et politiques.
Quoique la plupart des États soient engagés depuis les années 1980 sur la voie de l’ouverture externe et de la réduction économique du poids de l’État, il y a une pénurie de capitaux pour ces économies; les capitaux productifs circulent à l’intérieur des pays les plus riches.
La grande majorité des débats cruciaux à l’heure actuelle concerne, de près ou de loin, l’un des aspects de ce phénomène. Le plus récent touche aux effets de la mise en place de l’Organisation Mondiale du Commerce lors de la conférence ministérielle de SEATTLE.
Ce débat pose clairement le problème fondamental de la pertinence d’une régulation nationale des problèmes d’ordre économiques et sociaux aujourd’hui. En effet, si la mondialisation de l’économie nous amène à considérer la place des États dans leurs relations économiques externes, c’est bien parce que ce phénomène agit sur eux et provoque des problèmes de régulation mondiale.
Ainsi, on peut remarquer que la mondialisation économique accroît des risques inhérents au système économique. Cette mondialisation des risques pose donc obligatoirement le problème de la gouvernance de l’économie mondiale à son échelle, donc de la coordination des États. En effet, on peut remarquer que les réponses analytiques et institutionnelles sont encore en construction, du fait notamment de la nouveauté du phénomène. On peut cependant voir une certaine tendance à la multidisciplinarité des approches analytiques et celle d’une universalisation des organisations économiques. Ces deux tendances semblent donc aller vers une redéfinition du rôle analytique et institutionnel de l’État.
APPROCHE THÉORIQUE MULTIDISCIPLINAIRE DE LA MONDIALISATION
La première conséquence du phénomène «mondialisation» est qu’il impose aux penseurs de l’économie internationale une recherche de plus en plus multidisciplinaire.
Pour les économistes, deux approches contradictoires s’opposent: celle des libéraux et celle des nationalistes, pour reprendre les termes de SIROËN. Depuis ADAM SMITH et sa fameuse parabole de la main invisible, la doctrine libérale considère que l’incidence du commerce international est positive pour l’ensemble des nations qui y participent. Les versions modernes de cette doctrine, que l’on retrouve dans le théorème «HOS» par exemple, considèrent que chaque nation est un bloc de facteurs immobiles internationalement et mobiles intérieurement. Le problème de cette conception est qu’elle occulte, d’une part, le rôle de l’État dans la constitution des avantages comparatifs, et d’autre part des firmes transnationales. Surtout, elle oublie la nouveauté majeure de la mondialisation qui est la libre circulation d’un des facteurs de production, le capital.
La doctrine nationaliste (des mercantilistes jusqu’à Robert REICH) explique que le commerce international est fondamentalement un jeu où il y a nécessairement des gagnants et des perdants. Chaque État a donc intérêt à se protéger au maximum et à imposer aux autres le libre-échange. Mais cette approche ne prête pas suffisamment attention aux nouveaux acteurs que sont les firmes transnationales et leurs réseaux d’influence.
Une approche plus multidisciplinaire s’impose, et celle-ci est à regarder du côté de la théorie des régimes. La Théorie des régimes fait partie d’un ensemble théorique né dans les années 1970: l’Économie Politique Internationale (ÉPI). Pour tout ce courant de pensée (du moins dans sa composante orthodoxe), c’est le politique qui détermine les comportements économiques, c’est-à-dire que le seul acteur important dans les relations internationales est l’État, et que chaque État est en conflit permanent avec les autres États pour maximiser ses avantages. L’ÉPI est né de la volonté de pouvoir expliquer la stabilité économique et politique dans un univers réaliste et s’est très vite séparé en deux branches: la théorie de la stabilité hégémonique et la théorie des régimes internationaux.
La théorie de stabilité hégémonique, dont GILPIN est le meilleur représentant, consiste à dire que la stabilité du système repose sur un hégémon, c’est-à-dire une nation dont le poids économique et politique est tel qu’elle impose ses préférences à toutes les autres. Cette théorie peut sembler intéressante, mais que se passe-t-il en l’absence d’un hégémon?
C’est la théorie des régimes qui a cherché à répondre à cette question. KEOHANE et KRASNER, les deux fondateurs de cette approche, considèrent que sous certaines hypothèses, on peut se passer d’un hégémon. Il suffit qu’il existe un «ensemble implicite ou explicite de principes, de normes, de règles et de procédures de décision autour desquelles convergent les anticipations des acteurs dans un domaine précis d’interaction». Ceci veut dire qu’il peut exister un régime international pour la plupart des domaines de la vie économique et politique mondiale, avec à sa tête un leader (d’où le concept de leadership multiple), et que cet ensemble d’interdépendances complexes permet au système d’être stable sans un hégémon. Les régimes seraient des sortes de normes de comportement optimalisantes.
Le problème de cette approche est qu’elle est trop stato-centrée et qu’elle considère que les États sont des agents économiques rationnels. Néanmoins, c’est une première tentative (encore en construction) de comprendre la mondialisation en introduisant des concepts de la science politique ou de l’histoire.
La réponse de la discipline économique nous permet, lorsqu’elle emprunte des concepts à d’autres disciplines, de comprendre que les États ont un rôle à jouer dans la mondialisation, notamment dans la mise en place de ces régimes. La traduction institutionnelle de ces problèmes semble se retrouver dans les organisations internationales. Il semblerait en effet que celles-ci tendent à s’universaliser.
MONDIALISATION, NOUVEAUX ENJEUX POLITIQUES POUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE
La mondialisation représente, pour l’administration publique, une énorme épreuve et un nouveau défi exigeant un effort d’innovation, de changement et de modernisation. L’insignifiance du lieu oblige les États à faire face à la concurrence internationale, aussi bien par le choix des politiques nationales que par l’organisation des structures administratives.
La gestion publique connaît de profondes transformations visant à améliorer les prestations offertes, à favoriser la communication et à simplifier les procédures; on peut citer, à titre d’exemple, la formule du guichet unique adoptée par certains pays pour faciliter les procédures aux investisseurs; c’est aussi le cas de la signature électronique approuvée par certaines législations en tant qu’instrument pour valider, du point de vue juridique, tout document généré avec des moyens informatiques.
Il est à rappeler que la compétitivité d’un pays et sa capacité d’attirer les investissements étrangers se mesurent non seulement par la qualité des politiques publiques et l’efficacité des rendements des structures administratives, mais aussi par le respect des principes de légalité, de transparence et de démocratie.
Dans l’objectif de mise à niveau de l’administration publique, de nouvelles techniques de gestion empruntées au secteur privé ont été introduites et se basent sur les valeurs de la performance, de l’efficience, de la rentabilité et de l’imputabilité. Cette nouvelle gestion publique (NGP), appelée aussi nouveau management public (NMP), sonne le glas du modèle bureaucratique de Max Weber dit de «type idéal». La bureaucratie est une forme d’organisation administrative conçue pour donner la priorité à la voie légale, pour appliquer les règles et règlements de manière équitable, pour suivre les directives politiques venant du sommet et pour rendre compte publiquement de toutes les décisions et activités. La remise en cause de la bureaucratie administrative est due à la crise des finances publiques, à la mondialisation des marchés et à la révolution au niveau des technologies de l’information et de la communication. Ces éléments contribuent à réduire les pouvoirs d’intervention et de réglementation de l’État au profit des grands consortiums internationaux et des organismes internationaux de réglementation.
Dans ce contexte dynamique et concurrentiel, la NGP propose au secteur public d’être flexible en allégeant la normalisation et la réglementation afin de satisfaire le besoin du citoyen au moindre coût; le citoyen est considéré comme client et le gestionnaire public comme prestataire de services. La fonction publique doit être orientée vers la gestion axée sur les résultats en termes d’efficience, d’efficacité et de qualité de service; l’économie est très influencée par l’efficacité et la compétitivité du secteur public. Pour ce faire, il faut accroître l’imputabilité des gestionnaires, mettre à leur disposition les moyens nécessaires pour atteindre les objectifs qu’ils se sont fixés à l’avance; ensuite, l’évaluation portera sur la capacité des gestionnaires à atteindre les objectifs fixés.
Au Québec, la modernisation de l’appareil administratif est l’objet de la Loi 82 qui porte sur l’instauration de la gestion axée sur les résultats, sur le principe de transparence, de performance (efficience et rentabilité) et sur une imputabilité accrue de l’administration publique. Ainsi et afin d’améliorer, d’une part, la qualité des services aux citoyens et, d’autre part, augmenter la productivité de l’administration publique, le gouvernement du Québec a créé 16 unités autonomes de service (UAS). C’est une approche de gestion participative qui permet le rapprochement avec la clientèle et les partenaires, et le développement de l’esprit d’initiative du personnel.
Dans un souci de transparence et pour répondre au contexte de la mondialisation, caractérisée par une compétitivité accrue entre différents opérateurs et un accès rapide à l’information, la bureaucratie publique a été contrainte de s’ouvrir aux médias. Dans le même sens, certains pays ont adopté ou modernisé des lois d’accès à l’information et ont augmenté la protection des dénonciateurs «Whistleblowers», c’est le cas notamment des États-Unis et de l’Australie; Kernaghan définit le «whistleblowing» comme une divulgation au public, par les employés du secteur public, d’informations concernant des méfaits gouvernementaux.
LE PROBLÈME DE LA GOUVERNANCE DE L’ÉCONOMIE MONDIALE À SON ÉCHELLE
La mondialisation de l’économie a beaucoup d’avantages en termes d’allocations des ressources, notamment celle du capital. Cependant, elle provoque de nombreux problèmes globaux, c’est-à-dire communs à tous les États de la planète. On peut les séparer en deux sous groupes: les problèmes planétaires et les problèmes économiques.
Les problèmes planétaires concernent non pas les États en tant que tels, mais leurs membres individuellement. Ce sont principalement les problèmes liés à l’environnement, notamment ceux de la hausse des émissions des gaz à effets de serre.
Les problèmes économiques, qui nous concernent ici plus directement, renvoient aux différents problèmes d’instabilité que provoque la mondialisation de l’économie. Le premier «effet pervers» est celui de la forte instabilité financière que provoque une intégration toujours plus importante des marchés financiers. De nombreuses crises financières sont apparues au cours de la décennie 90 dans les pays dits émergents (Mexique en 1994, Asie de l’Est en 1997, Russie et Brésil en 1998 et l’Argentine en 2001) et ont provoqué des contagions en chaîne dans l’ensemble des pays, même si ces contagions ont été réduites dès le départ. On analyse désormais ces phénomènes en termes de risque de système, c’est-à-dire un état de l’économie où les agents prenant des décisions rationnelles provoquent des réactions d’autres agents qui augmentent l’incertitude générale. Ces problèmes posent clairement la question de la nécessité d’un régulateur financier mondial et de la nécessaire coordination des politiques monétaires nationales.
Le second «effet pervers» de la mondialisation est qu’il rend parfois (et de plus en plus souvent) les États impuissants face aux grands groupes mondiaux. Que dire, en effet, du poids de la firme NOKIA par rapport au PIB de la FINLANDE? L’asymétrie croissante entre les États et les grandes firmes transnationales pose, comme le disait déjà François PERROUX, le problème du «dialogue entre les monopoles et les nations», d’autant que la plupart sont organisées en réseaux très influents, par exemple l’ERT en Europe. Le poids grandissant des frimes transnationales en fait désormais, pour les plus grosses, des acteurs incontournables dans les prises de décisions et les négociations des États.
Ainsi, à l’échelle internationale, les États sont désormais confrontés à l’émergence de nouveaux acteurs extrêmement puissants et dont les objectifs sont fort différents des leurs. La mondialisation, à travers les trois vecteurs que sont l’ouverture commerciale, la globalisation financière et la course aux débouchés, remet en cause le rôle de l’État dans l’économie et impose une coordination des actions politiques qui a du mal à se mettre en place. Néanmoins, des réponses théoriques et institutionnelles ont vu le jour, même si elles sont encore incomplètes.
VERS UNE ORGANISATION ÉCONOMIQUE UNIVERSELLE MONDIALE
La nécessité d’une régulation mondiale des problèmes liés à la mondialisation de l’économie concerne, au premier chef, les organisations économiques internationales, qui ne sont que des lieux de négociations et de coordination de l’action des États. Il semblerait que la tendance actuelle soit à une universalisation de ces organisations. On voit, en effet, apparaître un pôle régulateur financier composé d’organisations qui existent, pour la plupart, depuis la Seconde Guerre Mondiale. Aux côtés de celles-ci, on trouve une organisation chargée des problèmes de commerce et de production, l’OMC.
Si l’ONU représente un forum de délibération et d’action en faveur de la paix, de la sécurité et de la coopération internationale, les organisations internationales économiques (BM, FMI, OMC) sont perçues comme un gouvernement de fait dans la mesure où leurs actions s’inscrivent dans le cadre de l’insertion des pays du sud dans le système économique international.
Paradoxalement, c’est dans le domaine économique et sous le signe du libéralisme que le monde s’institutionnalise le plus vite FMI, BM, ORG MONDIALE ou Banque des règlements internationaux jouent un rôle croissant dans la définition des règles du jeu économique international, au niveau commercial ou financier. Ce mode de gestion pose trois types de problèmes: 1er le problème d’équité: ces institutions sont dominées par les pays les plus riches, parce que le pouvoir y est proportionnel à la puissance économique comme dans une société commerciale. 2e le problème des institutions: ces institutions ne s’intéressent qu’à une seule chose économie: comme si l’économie à elle seule pouvait résoudre les défis auxquels le monde actuel est confronté. Un 3e problème: il tient au fait que ces institutions produisent de plus en plus des décisions et des règles à caractère contraignant qui s’imposent aux nations.
D’une part se dessine un pôle d’organisations financières (FMI, Banque Mondiale et BRI) dont le rôle est de mettre en place une «nouvelle architecture financière internationale», pour reprendre les termes du secrétaire d’État américain à l’économie. Cette nouvelle architecture repose principalement sur la mise en place de normes communes de constitution et de diffusion des informations financières des États et sur la mise en place d’un prêteur international en dernier ressort. Mises à part les controverses sur ce sujet, ce redécoupage institutionnel est bien une tentative des États de juguler les effets pervers de la globalisation financière. Cette tentative passe par une plus forte coordination des États, mais aussi pour ce cas des institutions elles-mêmes. De ce point de vue, certains pays en développement ont été soumis à des programmes d’ajustement structurel de la part du FMI et de la BM; l’objectif visé était de mettre à niveau les économies de ces pays trop endettés envers ces institutions et d’assainir leur appareil administratif.
D’autre part, la création en 1996 de l’OMC est une autre tentative de réguler la mondialisation, même si cette tentative peut être perçue comme néfaste pour les pays les plus faibles économiquement. Cette organisation, issue des accords du GATT, est une organisation économique à vocation universelle chargée de réguler le commerce mondial. C’est un cadre permanent de négociations commerciales, basé sur la clause de la nation la plus favorisée, le traitement national et le principe de consolidation. Cette organisation a un domaine très large qui englobe désormais le commerce de marchandises, de produits agricoles, de services et de droits de propriété intellectuels. Son agenda incorporé prévoit des renégociations et pose le problème de l’organisation d’une économie désormais mondiale. On peut, à juste titre, considérer que cette organisation économique est un embryon de gouvernement économique mondial, notamment du fait qu’elle met en concurrence les structures internes des nations par son jeu institutionnel (ORD et charge de la preuve inversée). Néanmoins, cette configuration institutionnelle permet aux États, du moins aux plus puissants d’entre eux, de pouvoir réguler la mondialisation de l’économie. Pour ce faire, les États ont été contraints de se désengager des services publics et de privatiser quelques entreprises nationales.
REMISE EN QUESTION DU RÔLE DE L’ÉTAT (Nation)
Mais qu’entend-on par État? Celui que nous considérons est celui qui a émergé de l’après‑guerre, c’est-à-dire l’État providence. L’État, en effet, n’a pas toujours été représenté sous cette forme. Sa structure actuelle tire son origine du système inter-étatique issu des traités de Westphalie (1648), plus tard confirmé à la fois par les traités de Vienne (1815) et de Versailles (1919), ainsi que par les ententes de Bretton Woods (1944) et San Francisco (1945). L’État a connu des mutations majeures à l’intérieur du système inter-étatique et continuera d’en connaître.
Le contexte qui a suivi la fin de la Deuxième Grande Guerre a favorisé la mise en place d’États intervenant directement et activement pour le bien-être de leur population. L’État, sous cette forme, est en effet menacé. Mais l’État peut revêtir d’autres formes comme il l’a fait par le passé. Il a évolué et continue de le faire. L’État tel qu’on le connaît depuis quelques décennies est ainsi en voie de mutation. D’État-providence, il devient État-stratège, c’est-à-dire qui se définit par ses interventions ciblées propres à favoriser la libre-expression du marché, nouveau leitmotiv de la classe politique et économique.
Depuis le début des années 1980, on assiste à une remise en question de l’État-providence et à la résurgence de l’idée tant combattue par Keynes du laissez-faire le marché; il s’agit donc d’un néolibéralisme, entendu comme la forme contemporaine du libéralisme classique; l’État est mis au service du marché et se trouve obligé de lui créer un environnement favorable en aplanissant les exigences et la rigidité du droit. Cette remise en question s’exprimait par l’inefficacité des services publics, l’ingérence de l’appareil gouvernemental dans des domaines qui ne sont pas les siens, la crise des finances publiques, du déficit et de la dette publique.
Ainsi, le néolibéralisme prône le désengagement des États, car ils ne sont plus capables d’assurer leur rôle de redistribution des richesses et de régulateur économique et social. Cela sous-entend que le domaine politique doit être soumis aux impératifs du marché. La fonction publique est en train de céder le terrain au secteur privé par le biais des privatisations, de partenariats, de sous-traitances, de décentralisation et parfois d’abandon pur et simple d’activités pour répondre aux exigences du marché. De par cette situation, on assiste alors à un transfert volontaire des attributions de la prise de décision de la souveraineté nationale vers des organismes supranationaux tels que: le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale (BM), le Groupe des sept (G7) «G8», GATT et après l’Organisation mondiale du commerce (OMC)… Il s’ensuit une mise en commun de la souveraineté dans des alliances régionales et internationales en vue d’élaborer des politiques et de prendre des décisions dans le contexte de l’économie mondiale.
Ce sont donc des domaines vitaux pour les citoyens qui commencent à être remis en cause par des réductions budgétaires publiques; c’est le cas notamment de la santé, l’éducation, la protection de l’environnement et des ressources naturelles, la protection du consommateur, etc…
Il y a différents facteurs qui sont intervenus pour participer au démantèlement de l’État providence; Ricardo Petrella en avance quelques-uns. En premier, il y a l’opposition des forces politiques, économiques et sociales aux États-Unis qui, depuis 1933, n’ont jamais accepté l’interventionnisme de l’État. Ensuite, il y a la crise du modèle de la société industrielle et du mode de production fordiste vers la fin des années 1960; le plein emploi ne pouvait plus être assuré par l’État; à cela s’ajoute la prise de conscience des dégâts écologiques causés par la société industrielle. La troisième raison avancée par R. Petrella consiste en la diminution des taux de profits à partir de la fin des années 1960 et au début 1970. Cette diminution n’était pas pour plaire aux détenteurs de capitaux qui réclamaient des taux plus élevés. Mais, le facteur le plus déterminant est celui de la globalisation financière et de façon plus générale la mondialisation de l’économie.
La globalisation est définie par Olivier Dollfus comme étant le résultat du passage de l’autarcie financière à la mobilité du capital; c’est le résultat de la décision de libéralisation du mouvement des capitaux et de la révolution numérique. Elle a été déclenchée en partie par les États qui veulent se procurer des fonds en optant pour les trois D («déréglementation, décloisonnement, désintermédiation»). En outre, l’internationalisation des entreprises nécessite de grands investissements pour la constitution des capitaux, des réseaux et les achats des entreprises. Ce sont des entreprises qui favorisent la dénationalisation des sociétés et possèdent des groupes de pression très puissants qui influencent les gouvernements; là aussi, on remarque que les activités économiques des États-nations commencent à être dévolues à ces entreprises plurinationales.
De cette façon, les pouvoirs publics ont abdiqué leur fonction publique et se trouvent désormais sous le contrôle des marchés financiers. En effet, lorsqu’un gouvernement prend une décision, ce qui l’intéresse, c’est la réaction des marchés financiers.
Enfin, force est de constater que le pouvoir de l’État-nation commence à être partagé par les régions et les provinces; c’est le cas notamment de la Belgique, l’Italie, l’Espagne, la France… Le renforcement des pouvoirs régionaux est dicté par le déséquilibre économique qui existe entre les régions, le sentiment d’aliénation par rapport au gouvernement central ainsi que les différences ethniques, religieuses et linguistiques. Cette situation a été même à l’origine de l’éclatement de certains pays comme l’URSS et la Yougoslavie. Donc, parallèlement au phénomène de l’intégration économique, il y a une accentuation et un attachement à la religion, la culture et l’identité régionale.
PRIVATISATION NOUVELLE MISSION DE L’ÉTAT ET MONDIALISATION NOUVELLE MISSION DE L’ÉTAT
Les développements multiples et rapides de la technologie (notamment dans les domaines des transports, des communications, de l’information, ainsi que dans l’organisation de la production), combinés avec la libéralisation et la déréglementation des échanges, vont bouleverser les pratiques traditionnelles en faisant sauter la ligne de démarcation entre le marché national et le marché international. C’est donc un renversement des paramètres keynésiens des politiques publiques qui se produit. À cet égard, l’intégration des économies nationales et internationales réduirait, selon plusieurs observateurs, les pouvoirs des États face à ceux du marché, plus impersonnels. Ils seraient moins capables qu’auparavant de gérer les économies. Par conséquent, il serait de plus en plus impossible de délimiter les politiques qui seraient purement nationales de celles qui seraient internationales. Si ce constat reflète la réalité, les manifestations de la mondialisation occultent-elles l’État du simple fait qu’il dépend davantage des échanges avec l’extérieur? Deux arguments viennent nuancer cette affirmation.
En premier lieu, l’État encourage les impératifs de la mondialisation par l’appui qu’il apporte aux entreprises afin de leur permettre de rivaliser avec succès sur les marchés mondiaux et, partant, faire de cette insertion dans l’économie mondiale une réussite. À cet effet, la nouvelle dynamique économique réclame de l’État une nouvelle mission. D’abord l’État redéfinit son rôle et donne un nouveau sens à l’action publique dans une économie mondialisée en instaurant une logique managériale dans l’administration et les services publics. De même, ce dernier fournit un cadre efficace pour que les entreprises soient performantes à l’échelle mondiale. Son rôle se résumerait donc à l’élaboration de véritables décisions stratégiques: tenter de repérer, en tout domaine, ruptures et tendances lourdes, éclairer les stratégies individuelles en évaluant les enjeux porteurs d’avenir et en travaillant à une meilleure intelligence des évolutions économiques et sociales. D’où la naissance, selon l’expression consacrée par la Banque mondiale et l’OCDE, d’un «État-stratège» qui prend forme et participe à la mondialisation.
En second lieu, à supposer que l’intégration des économies nationales et internationales réduise les pouvoirs de l’État, le rapport à établir ne semble cependant pas aussi direct qu’il apparaît au premier abord. En effet, l’État ne se trouve pas occulté du simple fait qu’il dépend davantage des échanges avec l’extérieur. À cet égard, de récentes études économiques démontrent une corrélation très forte entre le volume des dépenses publiques des pays de l’OCDE (en % du PIB) et le degré d’ouverture aux échanges extérieurs. À la suite d’une étude comparative du degré d’ouverture des administrations publiques, un auteur comme Rodrick estime pour sa part qu’une présence forte de l’État assure non seulement une protection sociale en cas de chocs extérieurs, mais devient un facteur de compétitivité dans une économie mondialisée. En cela, cette affirmation en provenance des statistiques existantes du commerce entre pays montre qu’une ouverture croissante de l’économie est associée à un rôle plus développé (et non diminué) de l’État.
L’ÉTAT PROVIDENCE : À LA CROISÉE DES CHEMINS
L’État providence, on le sait, s’est posé en rôle d’arbitre et de régulateur dans la dynamique des rapports sociaux. Son action, historiquement développée sur la base d’un système assuranciel, s’inscrivait néanmoins dans un projet de société capitaliste. En fait, il s’agissait pour l’État providence d’instaurer un équilibre entre les forces économiques et sociales. De même, à un niveau juridique, l’action de l’État s’exprimait par l’adoption de lois assurant les droits économiques et sociaux des citoyens, créant de cette manière une protection sociale face aux dysfonctions du marché. Or, ces droits sociaux accordés par l’État providence empruntent leur fondement moral à la notion des droits de l’homme, inscrite au cœur de la tradition libérale; l’extension des droits individuels à la sphère plus large des droits sociaux allait pouvoir définir un nouveau contrat social entre le citoyen et la nation.
Ainsi donc, l’État providence des années soixante, au cadre socio‑économique, juridique et moral bien circonscrit, se situait au plus haut de son évolution dans la plupart des pays occidentaux; ces derniers élargissaient leur système de protection sociale presque simultanément, formant à eux seuls une sorte de «Club» des États-providence.
Or, la remise en question de l’État providence vient au contraire réduire la protection sociale des systèmes anglo-saxons d’abord et européens ensuite, lesquels furent confrontés à des problèmes similaires, relativement au financement, au chômage structurel ou encore à l’impact de l’évolution démographique. Les pays du «Club» se livrèrent désormais une concurrence au niveau des coûts de la production sociale et entrèrent en concurrence en tant que lieux d’investissement industriel pour les entreprises nationales et étrangères.
Par ailleurs, plusieurs observateurs critiquèrent l’héritage laissé par l’État providence en soulignant sa lourdeur bureaucratique et l’iniquité intergénérationnelle du modèle. L’État providence aurait en fait bénéficié aux seuls participants du régime assuranciel – quelques générations privilégiées – aux dépens des générations qui suivent. Dans un second temps, les critiques portent également sur le fondement moral du système de protection sociale, issu de l’État providence, lequel devrait être, selon celles-ci, à repenser. À cet effet, Rosanvallon propose de revoir le modèle, notamment quant à la composante du droit du travail qui y est intimement attachée.
Selon ce dernier, l’identification du droit au revenu au droit du travail devrait désormais cesser, car les mutations du mode de travail rendent obsolète le système d’organisation traditionnelle des prestations et des cotisations. En somme, Rosanvallon suggère de repenser la philosophie de l’État providence en s’appuyant non plus sur des mesures globales et uniformes, mais sur le «réformisme de l’individu», c’est-à-dire la responsabilisation du citoyen.
PRIVATISATION / SOCIÉTÉ ET NOUVEAU RÔLE DE L’ÉTAT
Cela dit, repenser l’État providence menace-t-il la légitimité de l’intervention de l’État dans l’espace social? Comment les droits sociaux côtoient-ils le marché libre qu’aménage l’État? Répondre à ces questions, nous oblige à décrire le phénomène de la transformation de l’État selon un modèle théorique, en l’occurrence celui de Jessop, en regard de deux concepts complémentaires: la désétatisation et la dénationalisation de l’État.
Par désétatisation, l’on réfère au passage du gouvernement traditionnel à celui de «gouvernance», c’est-à-dire à une consolidation des actions stratégiques de l’État en fonction de son positionnement sur les marchés transnationaux. En fait, la désétatisation répond aux caractéristiques de l’État-stratège évoquées plus tôt; l’État désétatisé renonce donc à l’un des éléments de l’équilibre historique des fonctions sociales de l’État, à savoir précisément son interventionnisme tous azimuts. Toutefois, la désétatisation n’annonce en rien le désengagement ou même l’affaiblissement de l’État. À ce propos, le concept de dénationalisation vient qualifier le nouveau rôle de l’État qui consiste à procéder par la relocalisation des fonctions de gouvernement de l’État au profit de la gouvernance dénationalisée, c’est-à-dire redirigée à la périphérie de l’État.
Plus précisément, l’État se voit contraint de partager son pouvoir d’intervention tant au niveau international qu’au niveau de la société civile, encouragé en cela par l’idéologie de la compétitivité qui découle de la mondialisation. Par conséquent, l’État conserve ses fonctions sociales, mais les applique à d’autres fins que l’équilibre social: à savoir l’utilisation d’une législation appropriée à la marchandisation de la société.
En dernière analyse, il appert que l’État, confronté aux phénomènes de la désétatisation et de la dénationalisation, n’abdique pas à ses fonctions sociales. Au contraire, ce dernier réorganise l’espace social par une action législative localisée qui vient ainsi créer un déséquilibre social dans l’équilibre historique des fonctions régulatrices à la faveur de l’expression du marché.
Selon Martin et Schumann: «Une société à constitution démocratique n’est stable que lorsque les électeurs sentent et savent que ce sont les droits et les intérêts de tous qui comptent, et pas seulement ceux des individus jouissant de la supériorité économique». Si ce constat est vrai, la société civile doit jouer un rôle de premier plan dans l’organisation de l’espace civique. Est-ce à dire que l’État-stratège peut soutenir son développement? Il peut ainsi assurer sa mainmise en choisissant avec quelles composantes de la société civile il décide de conjuguer pour rejoindre ses propres objectifs. Le pouvoir exécutif demeure donc fondamentalement éloigné du citoyen et des groupes qui le représentent.
Il est difficile de retrouver dans la littérature des auteurs qui soutiennent que l’État-stratège peut jouer ce rôle, mais nous croyons que l’évolution de l’État vers ce modèle pourrait y contribuer en ne craignant pas de conjuguer avec une démocratie délibérative et participative. Reste un obstacle majeur pour ce nouvel État en mutation: le pouvoir exécutif demeure fondamentalement éloigné du citoyen et la mondialisation ne contribue pas à son rapprochement. L’État, même dans ce contexte évolutif, ne doit jamais oublier qu’il existe et agit pour le citoyen et non exclusivement pour les groupes d’intérêts corporatistes.
ÉLÉMENTS CRITIQUES
Pour certains, la mondialisation constitue une source d’inquiétude de chômage, de précarité du travail, de pauvreté, d’exclusion sociale, de concurrence déloyale et de dégradation de l’environnement, alors que pour d’autres, elle constitue un espoir d’élévation du niveau de vie, d’accroissement de la production, d’aspiration à la démocratie pour tous les peuples qui étaient opprimés. Les pouvoirs publics sont contraints alors à la transparence et à la gestion responsable des affaires publiques.
Les mutations rapides véhiculées par la mondialisation économique imposent aux États de concevoir une nouvelle forme de gouvernance économique et politique. En fait, la globalisation s’impose à nous, mais sa gestion dépend de nous. L’État moderne doit s’affirmer comme régulateur social légitime; il doit veiller au maintien des équilibres sociaux par la défense de l’unité, la sauvegarde de la cohésion sociale, la consolidation de la solidarité, la défense des intérêts des groupes minoritaires ou en difficultés, la régulation des jeux de concurrences et de monopole.
La mondialisation de l’économie nécessite aussi de la fonction publique d’avoir une grande capacité d’innovation, de remettre en question le statu quo, de prendre des risques et de tenir en considération les spécificités des régions infranationales; la mondialisation doit être considérée comme un stimulant à l’innovation nationale plutôt que comme la fin de l’État-nation.
Par conséquent, il apparaît que la mondialisation de l’économie provoque de nombreux «effets pervers» et une forte instabilité des situations. Ceci remet en cause l’action individuelle des États et les pousse à une action collective de plus en plus coordonnée. Les réponses que donne la théorie économique face à ce phénomène exigent de plus en plus l’utilisation des outils des autres disciplines.
L’État, dans ce contexte, doit pouvoir agir collectivement pour limiter, au mieux, les impacts négatifs de la mondialisation.
Ceci ne signifie donc pas que l’État doive disparaître. Bien au contraire, c’est plus par un manque de régulation que la mondialisation pose des problèmes que par un trop d’États. La mondialisation n’est pas coupable, comme le pense Paul Krugman, mais le deviendrait en cas d’absence de coopération entre les États.
Il découle aussi de cette investigation que l’avènement d’une gouvernance mondiale reste loin d’être réalisé en raison de l’hétérogénéité entre les États en matière de développement économique et social, de leurs différences culturelles, et aussi de leur perception divergente de la démocratie. Par ailleurs, les organisations internationales économiques ont créé une grande interdépendance entre les États.
Les États ne sont donc pas devenus totalement impuissants face aux multinationales. Ils sont encore moins devenus inutiles, à l’inverse de ce qu’expliquent à loisir les idéologues libéraux et tous les chantres du moins d’États. Sur le plan politique, l’organisation du monde par le droit se heurte à la question de la souveraineté politique que revendiquent les États. L’avènement d’un gouvernement mondial reste, à l’heure actuelle, hypothétique. Depuis la fin de la Deuxième Guerre Mondiale, l’État-nation se développe sous la forme de l’interventionnisme keynésien selon lequel l’État est un acteur économique important par le biais de ses politiques fiscales qui visent à maintenir un équilibre dans les économies nationales par la redistribution des revenus, la relance de la consommation et l’emploi, par les programmes de développement économique et les stratégies d’industrialisation. L’État est devenu un levier ou un instrument nécessaire pour réduire les écarts de fortune et de revenu et assurer le plein emploi. Dire que les États seraient désormais inutiles, c’est tenter de faire croire que la mondialisation nous rapprocherait d’un État idéal où le marché, enfin libéré des entraves à son fonctionnement «naturel» nous permettrait d’atteindre un optimum économique et social. Une utopie libérale qui n’a pas de sens: il n’y a pas de marché sans règles, pas d’économie sans société, pas plus qu’il n’y a de société sans État.
CONCLUSION
Il ne fait aucun doute que l’État, tel qu’il a évolué depuis des décennies sous la forme d’État providence, est au cœur de la tourmente dans le processus de mondialisation/privatisation. En mettant en place les paramètres favorisant la libre expression du marché, les États contribuent à accélérer la mutation de leurs propres fonctions économiques, sociales et démocratiques.
À cet égard, affirmer que la mondialisation occulte l’État du simple fait qu’il dépend des échanges avec l’extérieur est exagéré. Certes, les pouvoirs de l’État sont confrontés aux lois du marché, mais les États les plus ouverts aux échanges extérieurs sont aussi ceux qui consacrent le plus grand volume de dépenses publiques. Ils encouragent les impératifs de la mondialisation/privatisation et appuient directement les entreprises pour faire de leur insertion dans l’économie mondiale une réussite.
De même, du côté social, l’État voit encore son rôle modifié sans toutefois disparaître. L’idéologie de la compétitivité qui découle de la mondialisation contraint l’État à partager son pouvoir d’intervention en légiférant, moins par souci d’équilibre social qu’à la faveur d’une privatisation du social. Enfin, quant aux fonctions démocratiques de l’État, elles sont menacées par la mondialisation. L’aménagement de conditions favorables au marché par l’État-stratège néglige l’espace civique démocratique. Certes, la société civile reste nécessaire pour contre-balancer le renforcement du pouvoir exécutif, mais sa fragmentation l’affaiblit d’autant: l’État maintient une légitimité démocratique qui l’éloigne cependant du citoyen.
C’est donc sur la base de contradictions que s’ouvre le débat de l’avenir de l’État dans le contexte de la mondialisation/privatisation. Tantôt idéalisée, tantôt décriée, la réduction de l’indépendance par l’interdépendance modifie profondément les bases de l’État-nation. Cependant, croire que la souveraineté nationale des États s’effritera entièrement est irréaliste.
Malgré la montée du nombre d’organisations internationales et de leur pouvoir faisant des États des acteurs comme les autres et, quoique la mondialisation/privatisation marginalise leur action et empiète sur leur souveraineté au profit des organisations internationales, les États demeurent au premier plan dans cette course à la mondialisation.
Par ailleurs, ces mutations issues de la mondialisation, suscitées et subies par l’État, sont difficiles à évaluer et surtout à juger. Il est en effet difficile de dire qu’elle en sera la résultante finale, d’autant plus qu’il existe à la fois des aspects positifs et négatifs. Ce qui est certain, c’est que la société mondiale évolue à la fois vers une communauté hétérogène et planétaire. Le système inter-étatique continuera d’évoluer parallèlement à la promotion de principes et de courants à caractère individuel, sociétal et universel. Bref, autant l’État a connu une évolution marquante au cours des décennies précédentes, autant l’État est appelé à poursuivre cette évolution pour le meilleur et pour le pire.
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